特邀嘉宾：

    王腊生  省人大法制委主任委员

    吕小鹏  省人大财经委副主任委员

    何  平  省交通运输厅党组成员   

    2021年12月2日，省十三届人大常委会第二十六次会议通过了《江苏省铁路安全管理条例》（以下简称条例），自2022年5月1日起施行。条例以保障铁路安全和畅通、预防和减少安全事故、保护人身和财产安全为出发点，聚焦铁路安全管理中的重点难点问题，提炼固化我省实践经验，对铁路建设、线路、运营等有关安全管理作出了全面、具体、有针对性的规定。为了更好地宣传贯彻条例，本刊特邀几位参与条例制定的嘉宾为您做全方位的解读。

问：请详细介绍一下条例的立法背景？

何  平：铁路是国民经济大动脉、关键基础设施和重大民生工程。近年来，我省铁路特别是高铁加快建设，里程快速增长，截至目前，全省铁路干线总里程4204公里，其中高铁2215公里，预计到2025年将达到5200公里，其中高铁3000公里。随着铁路建设尤其是高速铁路建设快速发展，铁路安全管理也出现了一些问题。究其原因，有些是监管执法不到位，有些是现有法律法规制度存在漏洞、缺乏立法规制。为此，加强铁路安全管理地方立法，意义重大、势在必行。一是落实总书记指示批示要求的重要举措。习近平总书记高度重视铁路沿线安全环境治理工作，多次作出重要指示批示。实践中，我省在铁路沿线安全隐患排查治理、环境整治等方面也形成了一些好经验、好做法。及时启动铁路安全管理立法，并开展长三角区域立法协同，是贯彻落实习近平总书记关于推进长三角区域一体化发展和铁路沿线安全环境治理的重要指示批示精神的重要举措，也符合铁路新发展阶段的新形势要求。二是适应地方铁路事业发展新格局的客观需要。我省以地方投资为主的铁路比重逐年加大。按照铁路法和国务院《铁路安全管理条例》规定，铁路建设管理总体属于中央事权，但随着市域、市郊铁路等地方铁路建设的推进，国家铁路监管部门已明确地方铁路实行“谁审批谁监管”。国务院也将城际铁路、市域市郊铁路、支线铁路等的具体执行事项交由地方实施。为此，亟须通过地方立法明确地方铁路建设管理主体和要求。三是完善铁路安全管理制度体系的迫切要求。随着地方铁路建设大发展，铁路法确立的铁路建设管理体制已逐步向国家垂直管理与地方属地管理相结合调整。为了更好地适应改革要求，需要建立健全铁路安全管理机制，进一步厘清地方与国家铁路管理职责边界，强化属地治理责任，形成国家铁路监管部门、地方政府及有关部门履行铁路安全管理责任的制度闭环。

问：铁路安全管理事权主要在国家，条例在管理职责方面是如何做好地方与国家之间相衔接的？

王腊生：如何做好地方与国家之间管理职责的衔接，是该项立法所要解决的首要问题。在前期审查、审议和修改过程中，有关方面提出，地方性法规是否合适直接规定国家铁路监管部门和铁路运输企业的有关职责和义务。对此，我们专门召开会议听取了上海铁路监管局、中国铁路上海局集团有限公司意见、建议，他们提出，按照相关上位法规定，铁路安全管理虽然以国家为主，但是随着这些年来地方铁路建设的不断推进，国家已明确地方铁路建设实行“谁审批谁监管”，城际、市域市郊等铁路建设具体事项也由地方实施。此外，地方还在线路和运营安全管理方面承担相应的属地管理责任。因此，为保持铁路安全管理职责规定的完整性，条例既要对国家铁路监管部门的管理职责作指引性规定，又要明确地方的管理责任，以使国家和地方的铁路安全管理职责相衔接。对此，条例规定“本省行政区域内铁路安全监督管理工作依法由国务院铁路行业监督管理部门及其设立的铁路监督管理机构负责。”要求“铁路沿线地方各级人民政府和有关部门按照各自职责，依法做好保障铁路安全的相关工作。”明确“省人民政府应当将铁路安全纳入本省铁路发展规划，加强与铁路监管等有关部门对接，强化统筹协调，解决铁路安全管理中的重大问题。”

问：铁路安全管理涉及建设、线路和运营等诸多方面，条例对此作了哪些规范？

    王腊生：在建设安全方面，条例突出源头规划控制，要求地方划定铁路线路规划控制线，并对规划控制线内新建、改建、扩建的限制性要求作了作了规定。明确铁路参建单位落实有关铁路建设工程质量安全和管理要求，以及代建方安全生产责任和配合履行安全生产管理职责。明确铁路建设项目应当进行风险评估。对铁路与其他设施交叉、并行情况的安全处理作出具体规定。此外，还对规划建设铁路客运车站、铁路建设工程竣工验收以及铁路建设安全监管等内容作出具体规定。在线路安全方面，条例细化铁路安全保护区和铁路道口安全管理要求，明确在铁路线路两侧依法设立铁路线路安全保护区，并对保护区具体范围、划定权限和程序作出规定。对铁路电力线路导线两侧各五百米范围内升放低空漂浮物体等实施危害铁路安全的行为，一百米范围内升放无人机等低空、慢速、小型航空器等作出禁止性规定。明确在保护区内建造设施、从事相关作业等应当依法征得同意并采取保护措施。规定了保护区内相关产权人或者管理人的巡查维护义务。对非法采砂、水土流失治理、落实双段长责任制等提出了具体要求。明确在电气化铁路接触网及其支柱附挂设施设备应当符合相关要求，并按照有关规定报经批准。在运营安全方面，条例聚焦保障铁路旅客和货物运输安全，明确地方政府有关部门的安全管理职责以及铁路运输企业维护铁路运营安全的职责和义务。要求建立治安联防联控、安全隐患排查和矛盾纠纷化解、工作协调和信息通报等机制。对突发公共卫生事件应急处置、保障铁路运营指挥调度系统的正常使用提出了具体要求。规定了旅客维护铁路运营秩序的义务，并在上位法规定基础上，增加了禁止实施危害铁路安全的行为。

问：加强规划控制能有效保障土地合理利用，避免拆迁造成浪费，节约建设成本。对此，条例是如何规范铁路线路规划控制线的？

吕小鹏：为了从源头上加强规划控制，确保铁路建设用地的合理利用，防止铁路线路规划走向范围内的建设项目拆迁造成浪费，降低铁路建设成本。条例规定设区的市、县（市）人民政府自然资源主管部门应当会同有关部门，在选线专项规划确定后，划定铁路线路规划控制线。明确铁路线路规划控制线内不得擅自新建、改建、扩建建筑物、构筑物。确需新建、改建、扩建建筑物、构筑物的，应当依法报经自然资源主管部门批准。要求自然资源主管部门在审批时征求铁路监管部门或者地方铁路管理部门的意见。

问：为了更好规避建设风险，条例对铁路建设项目风险评估是如何规范的？

何  平：铁路建设项目涉及面广、风险因素多，为了有效预防和控制安全风险，保障铁路建设安全，条例明确要求铁路建设项目应当进行风险评估，规定铁路建设单位应当对项目建设过程中的建设工程本体的风险以及毗邻建筑物、构筑物和其他管线、设施的安全影响等进行评估，并根据评估结果采取措施，防止、减少对建设工程本体以及毗邻建筑物、构筑物和其他管线、设施的影响。

问：铁路途经村庄、城市，产生的噪声可能对沿线的生产生活环境造成严重影响。对此，条例是如何规范的？

王腊生：为了解决好人民群众关心的铁路噪声污染问题，更好保障其合法权益。条例很好贯彻“以人民为中心”的立法思想， 规定铁路运输对沿线既有住宅、办公楼等噪声敏感建筑物造成噪声污染的，铁路运输企业和地方人民政府应当对噪声污染情况进行调查，制定噪声污染治理方案。并要求铁路运输企业和地方人民政府有关部门及有关单位按照治理方案的要求采取措施，减轻噪声污染。

问：在疫情防控常态化背景下，条例在加强列车、车站疫情防控方面提出了哪些要求？

吕小鹏：在当前疫情防控常态化背景下，为了增强突发公共卫生事件的应急处置能力，维护人民群众生命健康安全，条例分别对铁路运输企业、铁路疾病预防控制机构和铁路沿线地方疾病预防控制机构的防控职责提出了具体要求，细化相关上位法规定，明确发生突发公共卫生事件时，铁路运输企业应当根据防控要求，做好列车、车站等场所的通风、清洁和消毒工作，加强公共场所卫生防护宣传，配合有关部门制定防控方案和处置预案；在列车和车站内发生依法需要检疫的传染病时，由铁路疾病预防控制机构进行检疫，铁路沿线地方疾病预防控制机构应当给予协助与配合。同时，要求铁路运输企业根据疫情防控需要，在重点场所或者区域设置检测点和隔离区。

问：铁路安全管理涉及面广，需要多部门通力协作，才能形成监管合力。对此，条例对相关部门和单位的职责作了哪些规定？

何  平：为了形成安全管理合力，条例着力构建联合监管机制，对地方铁路管理、公安以及其他有关部门的监督检查职责作了明确。规定“地方铁路管理、公安以及其他有关部门应当按照各自职责，对依法由地方负责的铁路安全管理事项进行监督检查。”要求建立铁路安全协调机制和监督检查信息通报制度，明确发生铁路建设生产安全事故的，可以依法授权或者委托开展调查。要求有关部门加强视频监控的安全信息共享，将涉及安全的视频监控纳入所在地公共安全视频联网。明确要进行铁路车站地区、铁路线路重点部位防范恐怖袭击的技防、物防建设，落实反恐怖工作责任制。

问：条例是长三角区域立法协同项目之一，在区域协作方面作了哪些规定？

王腊生：近年来，长三角区域立法协同机制日益完善，立法协同愈加频繁。此次铁路安全管理立法也是协同项目之一，为此，立法过程中，我们在南京组织召开了长三角区域立法协同座谈会，广泛听取有关方面意见，就区域协作有关立法事项达成共识，并固化为法规规范。条例在总则部分明确要完善铁路安全管理工作协同机制，在第五章规定了省人民政府应当会同长江三角洲等区域相关省（市）人民政府协同推进铁路沿线生态环境保护。要求编制本省铁路建设规划时，应当征求长江三角洲等区域相关省（市）的意见，推动规划相互协调。明确要建立铁路安全协作机制和行政执法协作工作机制，构建信息互通、资源共享、联勤联动、联合救援的铁路安全管理体系，并对开展铁路安全信用评价，共享相关信用信息提出了具体要求。

    问：条例有很多义务性、禁止性要求，在法律责任方面作了哪些规定？

吕小鹏：为了保障法规确立起来的各项制度得到切实有效的落实，条例对在铁路电力线路导线两侧一定范围内实施相关禁止性行为、擅自进入相关区域、攀爬或者翻越相关设施等，以及在电气化铁路接触网及其支柱附挂设施设备不符合铁路安全技术规范要求或者未按规定报经批准、擅自在铁路线路上铺设平交道口和人行过道、干扰铁路运营指挥调度无线电频率正常使用等违法行为，设置了相应的法律责任。同时，考虑到铁路法、安全生产法、国务院《铁路安全管理条例》等法律、行政法规已有处罚规定的行为，为了避免照搬照抄上位法，条例对此作了衔接性规定，明确“违反本条例规定，法律、行政法规已有处罚规定的，从其规定”。